近年来各地针对农村土地流转的试点中，以土地换户口，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障等制度创新层出不穷，总体都是以土地换取城市户籍所附加的各种公共福利。这些政策表面上给失地农民以生活保障，但隐含的前提是公民本应该享受的公共福利要靠出让土地来交换，这样的“买卖”不仅划不来，而且根本不该发生。
1甘肃规定农民失地80%可转为城镇户口
近日，甘肃省出台新规，规定被征地80%以上的农民可转为城镇户口，并享受城镇职工基本养老保险。
甘肃发布针对失地农民养老问题的《甘肃省被征地农民养老保险办法》。《办法》规定，被征地80%以上农民视为完全失地农民，剩余土地上交村集体，转为城镇户口。《办法》规定，征收土地时年满16周岁及以上、征收土地面积占现有承包土地面积20%以上的被征地农民应当参加养老保险。其中征收土地面积80%以上的视为完全失地农民，剩余土地交回村集体，转为城镇户口，纳入城镇职工基本养老保险，实行统账结合的养老保险模式。
对于征收土地面积在20%-80%的，视为部分失地农民，实行完全个人账户模式，个人账户由社会保险经办机构单独建账，所缴资金存入专设的财政专户，单独管理，与城乡居民社会养老保险办法相衔接。
《办法》还要求，被征地农民的参保费用由个人和政府共同承担，其中，个人承担40%，政府承担60%。政府承担部分须保证足额落实后，才能征用土地。
2土地换社保 争议由来已久
所谓“土地换社保”，就是将农民承包的土地来置换为给农民的社保。方案各种各样，但基本思路是“两换”：第一，农民放弃宅基地，换取楼房，集中居住。第二，农民交出承包的耕地、林地，换取城镇居民的社会保障。“土地换社保”最早在长三角一带出现，上个世纪90年代初，浙江省就为失地农民购买保险，变一次性的土地补偿为终生保障。眼下，这一做法已经向全国各地辐射开来。这种土地流转模式，从某种程度上讲，不仅能实现农村土地的规模效益，促进城乡生产要素的合理流通，也能为农民解除部分后顾之忧。这本质上是城市化进程不可阻挡趋势下，解决农民进城后权益保障，农村土地流转问题的一个方式。但是在城市化进程如火如荼的现在，这一做法面临了越来越多强烈的的质疑。
3农民变市民的N种方式
土地换房屋
两年前，鄂尔多斯市伊金霍洛旗70岁农民奥三旦无法想象他今天的生活：他和老伴两人住在一栋面积共370平方米的别墅里，几十平方米的客厅里装着50英寸的大彩电，宽大的沙发和茶几花费了1万多元钱。钱来自何处？答案是煤矿征地和拆迁安置。鄂尔多斯市，这个地下储煤量占全中国1/6的地级市，由内蒙古自治区的贫困地区变为中国内陆“最富的城市”。这样的案例，在中国不在少数。由于城市扩张，很多家庭又因拆迁而一夜暴富。
土地换钞票
2010年，大望京，北京东北四环外的一个村庄，在拆迁后已完全消失。拆迁补偿款让从前处在“瓦片经济”中的大望京村村民一夜之间成为百万富翁，村民们拿着大笔补偿款进行投资、买房、买车、买股票基金……但如上所述，仅仅是天时、地利、人和具备的情况。在没有公布拆迁公告和协商补偿问题，也没有出示行政裁决和拆迁许可证的情况下，河南省信阳市息县近10户村民房屋被城建监察大队强行推倒，部分村民无家可归，而房屋拆迁补偿标准仅为每平方米41元人民币。一村民欲阻止拆迁，被一个身穿监察大队制服的工作人员掐住脖子，野蛮推开……
土地换户口
除上述甘肃新出台的土地换户口办法外，去年，重庆市对自愿退出宅基地、承包地的转户农民利益补偿问题一度成为舆论关注焦点。重庆方面称，政府将为这些转户农民提供三笔补偿金，包括参照同时期区县（自治县）征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性征地补偿、参照地票价款政策给予一次性宅基地使用权补偿以及参照地票价款政策一次性给予购房补助；而农民转户进城之后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策--这五方面的优惠政策被重庆市长黄奇帆比作“五件衣服”。毫无疑问，此次重庆户籍制度改革已经触及到了最根本的土地问题。
4土地换户口的“买卖”不划算
甘肃日前出台新规给予被征地80%以上的农民城镇户口，并享受城镇职工基本养老保险。这一政策表面上给失地农民以生活保障，但隐含的前提是公民本应该享受的公共福利要靠出让土地来交换，这样的“买卖”不仅划不来，而且根本不该发生。
以土地换取城市户籍附加的公共福利，这本身就是谬误，因为仅仅作为人口管理基本依据的户籍本不应该附加诸如社会保障、教育、医疗等其他公共福利。基本社会保障（如社会救助请求权、基本国民福利请求权和社会保险中的管理运行费或国民年金等）是农民基于其自身存在和公民权所拥有的天然权利，是一种自然法权，根本不需要任何交易即应获得。这种交换显然承认了农民地位的低下，而不愿承担政府的失职责任。让农民能用土地换取本来应该有的国民待遇，这是一种再次剥夺。
此前重庆市的户籍改革设想中1200亿元的资金中相当部分来自政府从农民退出的宅基地、承包地中获取的收益，用以支付农民户籍改革的配套资金，农民也要拿出补偿金来缴纳社保和医保费用。这其实相当于农民自己给自己发福利，只是中间多了几道“转手”环节：农民先将土地权益让给政府，政府又从土地中增加财政收入，然后用收入的一部分来支付农民福利。这明显是政府不愿意承担责任的表现。任何时候，缩小户口的福利差距，把公民都纳入权利保障视野，都应该是政府无条件承担的义务。农民不需要拿土地与政府自己本该获得的东西，政府的定位就是服务员，当然也不该扮演商人的角色。
地方政府以“土地换社保”的理论依据是承认土地具有社会保障功能，尤其在失业、丧失劳动力、养老时发挥作用，但这一判断在现实中却难以找到法律支持。2007年10月1日施行的《物权法》明确“农村土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地享有占有、使用和收益的权利。”这显示是将农民的土地承包看做财产性权利。这就意味着，农民失去土地获得城镇户口并不是社会保障从农村流转向城市，而是让农民用财产权去置换社保待遇，这显然是说不通的。政府拿农民本来应该拥有的公共服务来交换属于农民的利益，“我给你一个社保，你把土地交出来”在某种程度上无异于抢劫。
事实上，与计划经济时代早已不同，目前城市户籍本身也无什么福利可言，甚至还不如土地保障，尤其是过高的住房价格本身就是巨大的负担。因此，这种交换是不对等的，而且如果农民进城之后，得不到较为稳定的工作，这将是中国社会稳定的最大的挑战。
5地方政府猛推户籍改革实为圈地赚钱
户籍以及户籍背后的社保福利之所以成为农民进城的重要换筹码，与户籍改革进程遭遇地方都市化扩张的抵触密不可分。80年代经济分权的大背景下，经济、行政领域的自由竞争扩张了地方政府的权力。对于以都市发展为中心的地方政府而言，户籍政策关系到地方公共财政的投入与分配，如果一味的开放就意味着教育、医疗等社会公共福利资源与市政基础设施的成本提高，地方政府并无意将有限资金去填补这些无法彰显经济效益的社会成本，除非户籍开放能带来基于土地出让的收入，这才是地方政府推动户籍改革的真正动力。在他们看来，“圈地运动”不仅将郊区农民土地变成新的经济与空间增长点，稳步提高的城市化比率所获得的社会关注也是官员晋升的重要政治资本。
据测算，我国城市建成区面积年均增加约11万公顷。1978~1989年，年均建设占用耕地为15.8万公顷；1990~1999年为16.8万公顷；2000~2009年为21.2万公顷。耕地存量逼近生存红线。而国内80%的土地违法由地方政府主导。近年来，因非法征地引发的群体性事件，已占全国农村群体性事件的65%以上。
为了严守18亿亩耕地的“红线”，中央有关部门提出了复垦政策，但是，一些地方“上有政策，下有对策”，把一些根本长不出庄稼的“生地”充数为“熟地”，把那些肥沃的耕地套出来从事非农建设。对违法圈地现象，一些人居然振振有词：耕地多了，种出来的东西就多了，卖不出好价钱，农民得到的实惠不多；耕地少了，种出来的东西少了，卖出的价高，农民得到的实惠多。这简直是强盗逻辑！抢了别人的东西，还说抢得有理。
中西部地区成违法用地重灾区
据国土资源部数据显示，今年1~9月，全国发生违法用地行为3.7万件，涉及土地面积24.6万亩，同比上升10.8%。自今年第二季度以来，土地违法面积呈不断上升趋势。
“粗放利用资源尚未改变。”这是国土部对上述土地违法行为的解释。数据还显示，在产业向中西部转移的大背景下，中西部地区违法用地面积已占全国的八成以上。
在这背后，反映出不少地区建设用地指标趋紧的现状。分析认为，整个“十二五”期间，各地基础设施和重点工程建设加速，用地需求量大，或给土地违法带来较大驱动力。
违法圈地获暴利 农民沦为牺牲品
国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，准许通过农村减少建设用地的办法扩大工业化和城市化的实际用地面积。土地财政的诱惑下，农民手中的土地就成为地方政府竞相追逐的目标。据统计，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%，当年的土地出让金占到地方财政收入的比例达到76.6%。以搞特色农业园区等为名，采取转包、租赁等手法私下用于非农建设；先让基本农田荒芜，使之变成基本农田以外的土地再报批建设用地指标……这类置严管农地禁令不顾，变换花招圈农地搞建设的办法屡被报道。据媒体披露，2010年成都方面仅整理出来的农村建设用地指标就是5万多亩，远远超过国土资源部下达的年度用地指标。
此外，地方政府土地违法违规操作愈演愈烈还因为“犯事成本低，所以敢冒险”，疯狂圈地带来的后果是，地方政府将农民土地商业化开发后获得暴利，农民却无法享受到土地作为资产品的溢价红利。据估算，改革开放以来，低价征用制度从农民手中转移的利益大约在15万亿元左右，而卖地补偿给农民的不到其中的5%。农民的土地财富，转变成了城市化和现代化的高楼大厦，却形成4000万失地、失保和失业农民。
6“土地换户口”的不平等待遇
农地征收补偿极低
从2009年开始，户籍改革试点先后在中国13个省区相继铺开，多个城市试点的都以农民入户城市为重点改革方向，并且规定农民入户要以交出土地为代价。但在现有财税体制下，通过低价征收、高价出让的征地机制获得的政府收益同农民补偿存在此消彼涨关系，建立失地农民社保保障同政府收益呈负相关，自利的经济人自然不愿更多地支付社保基金。
以重庆市为例，该市2010年8月提出的统筹城乡户籍改革方案中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，其本质就是典型的“户口换土地”。从最直接的征地补偿来说，制度设计中明确了自愿有偿原则，参照同期当地征地政策基于一次性补偿。实际操作中，不仅各区县具体补偿标准不统一，还存在补偿标准与市场价值相去甚远的情况。重庆2010年上半年主城区出让的房地产类用地的平均地价为274万元/亩，重庆市地票交易的平均价格10万元以上，但荣昌县补偿给农民8千元/亩，潼南县最高可补偿到1.4万/亩。
农转非社保水平不足
全国人大教科文卫专委会测算，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元，就其中最基本的几项公共服务如义务教育、医疗保障、养老保障、公共设施共享以及就业服务而言，农村和城市费用差约为每人3000元。也就是说，农民交出土地，起码要有这个程度的保障性指出才能真正过上城里人的日子。但据调查发现，已建立失地农民社会保障的城市中普遍存在保障不足问题。天津、厦门、青岛、秦皇岛等多数城市仅将其限定为基本养老保险，只有西安、哈尔滨、上海等少数城市涵盖了失业和医疗保险。
在保障水平方面，多数城市普遍存在保障水平偏低现象。即使是沿海经济较发达地区的失地农民享受到的养老保险多集中在100-200元/月左右，最高也不过400-500元；少数享受医疗保险的失地农民每月也仅为十余元。如果农民在45岁时以土地换保障，15年后每月能够得到的收益（220元）要比保留土地所得收益少295元，这其中还并未考虑15年后这220元的实际购买力。
农民进城或面临大量失业
国务院发展研究中心2010年调查显示，目前举家外出的农民工已占25%，这一群体工资收入水平相对较高，但生活压力更大。调查发现，举家外出农民工2010年月均收入为1895元，比未举家外出农民工高出221元。而且，举家外出农民工月收入在2000元以上的比例达到32.6%，明显高于未举家外出农民工23.4%的比例。
但由于在务工地的家庭人口较多，举家外出农民工家庭在务工地的生活消费支出也较高，平均每月1420元，比未举家外出农民工高出约20%。这反映出举家外出农民工的生活压力更大。
多达4000万的失地农民进入城市，在一定程度上使城镇就业形势变得更为严峻。有分析认为，“中国制造”低技术高竞争的特性无法承担起工人的高工资和社会保障，第二产业就业无法为第三产业提供消费能力，第三产业发展不起来，服务业的高就业就无法实现。城市就业机会因此不多，大量农民进城的结果可能就是大量失业。其次，因为有农村这个最终归宿，农民工在城市努力劳动和节俭生活才显得有意义。当他们不再年轻，在城市工作越来越不好找，工资越来越低，年老的农民工还是会选择回到家乡。但如果在农村没有了土地，城市梦碎，家乡难回，那时候才是进城农民真正的悲剧。
7八成农民工不愿“土地换户口”
一份来自国务院发展研究中心的调研显示，八成农民工不愿土地换户口。调查中，对于承包地，80%的人回答是不放弃，只有2.6%的人同意无偿放弃，还有6.6%的农民工表示，只要给补偿的话，可以放弃。对于宅基地，67%人说不放弃，只有4.7%的人说，有补偿的话可以放弃。
国务院发展研究中心副主任韩俊指出：农民工在城里打工，有20%的承包地是委托、转租给别人种，每亩承包地的租金平均为336元，沿海则更高。尽管农民工变成市民的愿望非常强烈，但有八成的农民工希望保留承包地，有三分之二的农民工希望保留农村的宅基地和房产。
韩俊：“第一，农民认为拆迁补偿是不到位的；第二，农民‘上楼’后，支出增加了，收入可能没有增加；第三，农民还没有完全脱离农业生产。专家提出，现在农民失去了他的土地、宅基地，宅基地在增减挂钩过程中怎样补偿？我们的法律现在是不健全的，很多地方不愿意补偿农民。”
韩俊指出，农民要在城里定居，城市需要支付的成本没有想象中那么高；虽然教育、医疗、道路各种公共服务方面的支出是要增加的，但是农民工也为城市作出了贡献；最重要的是，随着人口老龄化，到“十三五”期间中国将会出现农村劳动力全面短缺，农民工是最重要的资源。
韩俊认为，在中国应该明确一个基本底线，那就是让农民彻底放弃承包地和宅基地进城落户定居这条路，今后二三十年内是走不通的。
8结语
无论是“土地换户口”还是“土地换住房”，无疑都是变着花样从农民手中圈地的“把戏”，在土地上面附加农民本身应享有的福利，无疑使农民进城变成了一种施舍。农民一旦进城，就要将土地和房子给政府作为交换的筹码。从几千年的城市发展史看，历朝历代、古今中外，都没有这种规定。户籍改革、城镇化过程，应当是农民境遇得到改善的过程。当地政府何时才能抛开利益不谈，转而正视农民所面对的问题？现在应该是时候对此类土地换户籍的热潮进行反思。
面对公民，政府不应当是商人；面对政府，农民也不是乞讨者。
